Artículo
La Seguridad Social en Brasil: Orígenes, desarrollo y perspectivas
Zeno Simm*
1. Origenes y desarrollo
En Brasil, la Constitución de 1891 (primera del período republicano), fue la primera en usar la expresión jubilaciones, destinada a los empleados públicos que quedasen inválidos en servicio para el Estado. En el año 1923 fue editada la primera ley instituyendo la Previsión Social en el país, permitiendo la creación de una Caja de Jubilaciones y Pensiones para empleados de cada una de las empresas ferroviarias del país. La Constitución de 1934 fue la primera que se refirió expresamente a los derechos de la previsión social, estableciendo tres fuentes de financiamiento: empleado, empleador y Estado.
Entre los años 1930 y 1940, estas Cajas fueron transformadas en Institutos de Jubilaciones y Pensiones, ahora por categoría de trabajadores urbanos (de la industria, del banco, del comercio, marítimos y algunos otros). Así como en las antiguas Cajas, cada Instituto tenía su régimen propio y diferente de previsión social, concediendo beneficios en efectivo y asistencia médica a los trabajadores de la respectiva profesión. En esta época, no todas las profesiones tenían su Instituto, por lo que sólo los empleados de ciertas profesiones estaban protegidos.
Los servidores del Estado (civiles y militares), tenían cada cual su régimen propio de previsión social, ejecutado por el propio Estado.
En 1960, los diversos sistemas de previsión social de los empleados urbanos existentes fueron estandarizados, aunque manteniendo la separación por Institutos y por profesión. En 1966, estos diferentes Institutos fueron unificados bajo la denominación de Instituto Nacional de Previsión Social (INPS), abarcando la población urbana económicamente activa.
Con el correr de los años, la relación de los asegurados de la previsión social fue gradualmente ampliada, para abarcar empleados de otras profesiones y también empresarios, los trabajadores autónomos, los trabajadores rurales (1971), los empleados domésticos (1972), los religiosos y otros. Al comienzo, los empresarios, los autónomos y los religiosos eran asegurados voluntarios u optativos, pero los empleados siempre fueron asegurados obligatorios.
Siempre existieron regímenes de previsión social, diferentes entre sí, conforme la actividad profesional de los asegurados, como, por ejemplo, un sistema para los asegurados urbanos, otro para los trabajadores rurales, otro para los servidores públicos civiles, otro para los militares, otro para los magistrados y otro para los miembros del Parlamento, etc. Como existen servidores públicos que trabajan en la administración pública estatal, en la provincial y en la municipal; además de someterse al régimen estatal, cada provincia y cada municipio creó su propio régimen de previsión social. Otra característica es, que solamente podrían formar parte del sistema de la previsión social las personas pertenecientes a la población económicamente activa, o sea, sólo aquellos que ejerciesen una actividad remunerada de cualquier tipo.
Aún cuando en 1967 los diversos Institutos de la Previsión Social fueron unificados bajo la denominación INPS, las diferencias entre los diversos sistemas continuaron existiendo. El INPS era el órgano de la previsión social de los asegurados urbanos (solamente de aquellos que no tuviesen un régimen especial), cumpliendo una triple función: pagar los beneficios de la previsión social (o "seguro social"), brindar asistencia médica y hospitalaria y recoger y administrar los recursos financieros.
En 1977, la Previsión Social Urbana sufrió alteraciones en su estructura orgánica, siendo creado el SINPAS-Sistema Nacional de la Previsión y Asistencia Social. En aquella ocasión, fueron creados varios órganos administrativos, entre los cuales el Instituto de Administración Financiera de la Previsión Social -IAPAS (para recaudar, fiscalizar y cobrar las contribuciones, y administrar los recursos de la previsión y la asistencia social) y el Instituto Nacional de Asistencia Médica de la Previsión Social -INAMPS (que prestaba los servicios de asistencia médica y hospitalaria). Con estas modificaciones, el INPS pasó a tratar solamente del seguro social (conceder y pagar las jubilaciones, pensiones y otros beneficios en efectivo).
Con el pasar del tiempo, algunas de las categorías de profesionales fueron dejando de tener su propio régimen de previsión social, pasando a formar parte de un gran grupo llamado Previsión Social Urbana. Paralelamente continuaron existiendo otros regímenes, como el de los trabajadores rurales, el de los servidores públicos (civiles y militares), de los congresistas, etc., sin embargo fue observándose una tendencia de unificación o estandarización de estos regímenes.
2. El financiamiento de la previsión social
Con respecto al financiamiento de la Previsión Social y Urbana, los recursos provenían especialmente de las contribuciones de los asegurados (empleados en general, profesionales autónomos, empresarios y otras personas integrantes de la población económicamente activa), de las empresas en general y del presupuesto de algunos tributos llamados contribuciones sociales, además de aportes de la Unión (Gobierno Nacional) necesarios para la cobertura de los déficit o insuficiencias en el presupuesto de Previsión Social Urbana.
En el caso de esos asegurados urbanos, su contribución mensual era de 8%, 9% o 10% (luego 11%) de sus ganancias, pero sólo hasta un límite determinado (antiguamente de 20 sueldos básicos, después 10 y por último aún menos). La contribución de las empresas era de más del 20% del total pagado a los asegurados a su servicio.
Los asegurados rurales, que tenían un régimen propio, estaban exentos de contribución, su seguro social era parcialmente mantenido por contribuciones hechas por las empresas urbanas, debiendo el financiamiento ser completado por los aportes del gobierno.
Situación especial era la de los servidores públicos civiles, cuya contribución mensual era del 11 % de todas sus ganancias; en el caso de los militares, la contribución consideraba sólo una parte de sus ganancias.
3. El seguro de accidentes de trabajo y su integración a la Previsión Social
En 1967, hubo una profunda modificación en el seguro de accidentes de trabajo, siendo éste integrado a la Previsión Social Urbana. Hasta entonces, los empleadores hacían este seguro junto con las compañías aseguradoras, que pagaban una indemnización única al empleado que sufriese alguna lesión o se muriese en un accidente en servicio. Con el cambio, este seguro pasó a ser monopolio de la previsión social, financiado por una contribución mensual del empleador, de 1%, 2% o 3% (conforme al grado de riesgo) del total del sueldo pagado a todos sus empleados, siendo que en caso de accidente la previsión social pasó a pagar beneficios continuados, de carácter alimentario, y no solamente una única indemnización.
Fue entonces que este tipo de seguro dejó de ser una indemnización civil por daños y pasó a tener características de naturaleza social con la finalidad de sustituir o complementar el sueldo en caso de lesiones por accidente, mediante el pago de algunos beneficios mensuales; si la lesión provocase incapacidad para trabajar, sería concedida una jubilación vitalicia; en caso de muerte del empleado, sería pagada una pensión a sus dependientes. Todos estos beneficios son concedidos y pagados por la Previsión Social.
No todos los trabajadores tienen derecho a este seguro, sólo los empleados y otros pocos asegurados.
Hay varias especies de accidentes de trabajo: el típico (aquel que ocurre en el local de trabajo y durante el horario laboral); el atípico o accidente por equiparación (ocurrido en circunstancias especiales); la enfermedad del trabajo o mesopatía (que sucede en razón de la condiciones que el trabajo es realizado); y la enfermedad profesional o tecnopatía (enfermedad propia o característica de una determinada actividad profesional).
A pesar de que el seguro de accidentes es financiado enteramente por el empleador, él también es obligado a pagar una indemnización de naturaleza civil por las lesiones (o muerte) sufridas por el empleado, cuando haya dado causa (por dolo o por culpa) al accidente.
Este es el sistema actualmente vigente.
4. La Constitución de 1988 y la Seguridad Social
Un gran marco en la evolución de la protección social en Brasil fue la Constitución de 1 988, que alteró profundamente el sistema del seguro social.
Introduciendo el tema, el art.193 de la Constitución dice que "el orden social tiene como prioridad el trabajo, y como objetivo el bienestar y la justicia sociales". En el artículo siguiente, por primera vez un texto constitucional utiliza la expresión "seguridad social" y distingue sus tres vertientes, además de definir las responsabilidades, estableciendo: "La previsión social comprende un conjunto integrado de acciones de iniciativa de los Poderes Públicos y de la sociedad, destinadas a asegurar los derechos relativos a la salud, a la previsión social y a la asistencia social".
En el párrafo único de este art.194, es atribuido al Poder Público la organización de la seguridad social y asistencia social de acuerdo con los siguientes principios:
1. universalidad de la atención y de la cobertura;
2. uniformidad y equivalencia de los beneficios y servicios entre poblaciones urbanas y rurales;
3. selectividad y distributividad en la prestación de los beneficios y servicios ;
4. irreductibilidad del valor de los beneficios;
5. equidad en la forma de participación en el costo ;
6. diversidad de la base del financiamiento;
7. carácter democrático y descentralizado de la administración, mediante una gestión cuatripartita, con la participación de los trabajadores, de los empleadores, de los jubilados y del Gobierno en los órganos colegiados.
Los artículos siguientes establecen otras reglas, algunas nuevas, otras ya conocidas, destacándose entre ellas las siguientes orientaciones:
1. la seguridad social será financiada por toda la sociedad, de forma indirecta, mediante los recursos de los presupuestos públicos (nacional, provinciales y municipales) y de las contribuciones sociales (de las empresas y empleadores en general, con base en la planilla de salarios, en el presupuesto y en el lucro; de los trabajadores en general; de las loterías en general; de los productos rurales, con base en el resultado de la comercialización de sus productos);
2. ningún beneficio o servicio de seguridad social podrá ser creado, mejorado o extendido sin la correspondiente fuente de costo total;
3. las entidades de beneficio, de asistencia social, están exentas de contribución para la seguridad social.
A continuación, del art. 196 al 200 la Constitución trata sobre la salud, declarando que ella "es un derecho de todos y deber del Estado, garantizado mediante políticas sociales y económicas que visen la reducción del riesgo de enfermedades y de otros agravantes y al acceso universal igualitario a las acciones y servicios para su promoción, protección y recuperación".
En los arts. 201 y 202, disciplina la previsión social, la cual será "organizada bajo la forma de régimen general, de carácter contributivo y de afiliación obligatoria, observando criterios que preserven el equilibrio financiero y actuarial", atendiendo a la cobertura de determinados eventos.
Por último, en los arts. 203 y 204 dice que "la asistencia social será ofrecida a quien la necesite, independientemente de la contribución al seguridad social", con los objetivos de proteger a la familia, la infancia, la vejez, la población carente, los deficientes, etc.
Una de las grandes innovaciones y transformaciones que incorporó la Constitución fue la equiparación de los trabajadores rurales a los urbanos, dándoles un tratamiento uniforme. Hasta entonces, los trabajadores del campo no contribuían con la seguridad social, siendo que, en contrapartida tenían derecho a los beneficios del seguro social, en menor número y en menor valor financiero. La nueva Constitución programó la igualdad entre esos dos grupos. Otro cambio relevante fue la idea de universalización de la seguridad social, permitiendo la afiliación, aunque de carácter facultativo u opcional, de las personas que no ejerciesen una actividad económica, o sea los no integrantes de la llamada población económicamente activa. Estos y otros objetivos de la norma constitucional, no obstante, todavía demandarían reglamentación por la ley ordinaria.
5. La nueva legislación y el Régimen General de Previsión Social
En 1991, fueron editadas dos leyes importantes de seguridad social, ya adecuadas al nuevo orden constitucional: la Ley Nº 8.212, que trata de la organización de la Seguridad Social e instituye su plan de financiamiento, llamada de Ley Orgánica de la Seguridad Social; y la Nº 8.213 que trata de los beneficios de la Previsión Social. Ambas sufrieron numerosas modificaciones desde entonces, habiendo sido reeditadas dos veces (la última en 1996, tercera edición que ya sufrió varias alteraciones), estando actualmente reglamentada por el Decreto Nº 3048 de 1999.
De acuerdo con el art. 1º de la Ley Nº 8213, "la Previsión Social, mediante contribución, tiene por fin asegurar a sus beneficiados medios indispensables de manutención, por motivo de incapacidad, retiro voluntario, edad avanzada, tiempo de servicio, encargos familiares y prisión o muerte de aquellos de los que dependía económicamente". Esta ley trata del llamado Régimen General de Previsión Social – RGPS, que garantiza todas estas coberturas (excepto el seguro de desempleo, regulado por separado), y que es ejecutado por el Instituto Nacional del Seguro Social – INSS.
En los últimos años, fueron extinguidos algunos regímenes especiales de la previsión social, que fueron absorbidos por el INSS. De la misma forma, algunos asegurados que tenían un tratamiento diferenciado, generalmente aventajado, pasaron a tener el mismo régimen que los demás asegurados. O sea, en el área privada se observa claramente la tendencia de unificación y estandarización, lo que significa que gradualmente todos los asegurados pasan a tener el mismo tratamiento legal, que es este Régimen General.
En el área pública, todavía hay algunos regímenes diferenciados, como el de los funcionarios públicos civiles (incluso los magistrados y los congresistas) y militares, aunque algunos funcionarios públicos hoy ya estén vinculados al Régimen General. Esto significa que a pesar de la constante estandarización de los regímenes de la previsión, aunque existan sistemas distintos. En el área privada, actualmente hay un solo sistema, que es el Régimen General de la Previsión Social – RGPS. En el área pública, aún existe un sistema para los funcionarios públicos civiles (nacionales, provinciales y municipales, según el caso), y otro para los militares, siendo que los magistrados poseen un tratamiento diferente. Con la propuesta de Enmienda Constitucional que actualmente está en la fase final de tramitación en el Congreso Nacional, el sistema de previsión social del servicio público sufrirá algunas alteraciones.
5.a) Beneficiados del RGPS
Los beneficiados por el Régimen General de la Previsión Social se clasifican en asegurados y dependientes. Los asegurados pueden ser obligatorios o facultativos.
Son asegurados obligatorios todos aquellos que ejerzan una actividad remunerada. Algunos ejemplos son: todos los empleados en general, los productores rurales, los pescadores, los catadores de las labras diamantinas (garimpeiros), los trabajadores autónomos o por cuenta propia, lo empresarios (dueños de empresas), todos los del área privada, y algunos otros tipos de funcionarios públicos y de políticos elegidos (que no estén incluidos en el régimen propio de la previsión), así como los empleados de organismos internacionales y de misiones diplomáticas, y también los religiosos en general (miembros de una congregación u orden religiosa), etc.
Es asegurado facultativo o voluntario cualquier persona mayor de 16 años que no ejerza ninguna actividad que lo incluya dentro de los obligatorios (como el estudiante, el ama de casa, el que realiza pasantías, el preso, etc.).
Dependientes son los beneficiados por el RGPS que dependen económicamente del asegurado, y se clasifican en:
- cónyuge, compañera, compañero y el hijo menor de 21 años o inválido;
- los padres;
- hermanos menores de 21 años o inválidos.
6. El financiamiento de la Seguridad Social
La seguridad social es financiada por recursos oriundos de diversas fuentes, resumidamente por tres tipos de contribuciones:
- de la Unión federal;
- de las contribuciones sociales;
- de otras fuentes.
La contribución de la Unión federal es constituida por recursos adicionales previstos en el Presupuesto Fiscal, fijados obligatoriamente en la ley del presupuesto anual, siendo responsable por la cobertura de eventuales insuficiencias financieras de la Seguridad Social derivadas del pago de beneficios continuados de la Previsión Social.
Las contribuciones sociales son aquellas hechas por las empresas y empleadores en general, basadas en el total de las retribuciones pagadas a cualquier tipo de asegurado a su servicio; por los asegurados en general, con base en el valor de sus ganancias (o valores declarados, conforme el caso), hasta un cierto límite (hoy, de R$ 1.869,00, es decir, más o menos US$ 623); por las empresas, basadas en su facturación y lucro; y las que inciden en el presupuesto de concursos de pronósticos (sorteos de números, carreras de caballos y loterías en general explotadas por el Estado).
Otras fuentes de presupuesto son los valores recibidos a título de multas, intereses, remuneración por prestación de servicios, donaciones, 40% del resultado de remates de objetos aprehendidos por la Policía Federal, 50% del valor de bienes aprehendidos en el tráfico de drogas, etc.
La contribución de las empresas (o de otras entidades empleadoras equiparadas a las empresas para fines de la previsión) es del 20% sobre el total de las retribuciones pagas o acreditadas, a cualquier título, durante el mes, a cualquier tipo de asegurado que le haya prestado servicios, inclusive profesionales autónomos, socios, etc. Bancos comerciales, sociedades de crédito, sociedades corredoras de valores, empresas de seguros privados y capitalización, entidades de la previsión privada y otras del mismo género, tienen una contribución adicional del 2,5%. Otra contribución es del 15% del valor de las facturas de prestación de servicios, en el caso de trabajo prestado a la empresa por cooperativas de trabajo. Existe también una contribución especial para financiar el seguro de accidentes de trabajo y la jubilación especial (esta, debida con menor tiempo de servicio y en caso de trabajo cuyas condiciones perjudiquen la salud o la integridad física del trabajador), en la proporción de 1%, 2% o 3% (conforme el grado de riesgo) sobre el total de los sueldos pagos.
Las asociaciones deportivas (fútbol profesional) no pagan la contribución del 20% ni la adicional por riesgo, pero pagan 5% de la ganancia bruta de todos los espectáculos deportivos de los que participa y de la ganancia de cualquier forma de publicidad, patrocinio, licencia por uso de marca, transmisión de partidos, etc. Empresas agroindustriales también tienen una contribución diferente, calculada conforme con la ganancia bruta de la comercialización de sus productos. El empleador rural, persona física, tampoco paga las mismas contribuciones que las empresas, pero sí 2,1% de la ganancia bruta que resulta de la comercialización de sus productos.
El empleador doméstico contribuye con el 12% del sueldo pagado al empleado doméstico a su servicio, hasta el límite legal.
Además, las empresas deben contribuir con el 2% de su ganancia bruta y con el 10% de su lucro (en el caso de banco e instituciones semejantes, este porcentaje es del 15%).
Las pequeñas empresas y las microempresas tienen un tratamiento diferenciado, con algunas reducciones de estos encargos.
La contribución del asegurado varía conforme a su clasificación, y es calculada basándose en un valor llamado “sueldo de contribución”, que está sujeto a los límites mínimo y máximo. Actualmente el valor mínimo del “sueldo de contribución” es de R$ 240,00 (aproximadamente US$ 80) y el máximo es de R$ 1.869,00 (US$ 623).
Los asegurados empleados pagan mensualmente 8%, 9% o 11% de sus ganancias (en efectivo y/o utilidades); otros asegurados, como los trabajadores autónomos, los empresarios y los facultativos, pagan mensualmente 20% de sus ganancias; siempre respetando los límites mínimo y máximo.
7. Los benefícios concedidos por la previsión social
Con respecto a las prestaciones del Régimen General de la Previsión Social, ellas son concedidas a los asegurados y sus dependientes, y se clasifican en beneficios y servicios: beneficios son las prestaciones en efectivo y servicios son las prestaciones de carácter asistencial.
Esas prestaciones son las siguientes:
1) para los asegurados:
2) para los dependientes:
-
pensión por muerte
-
auxilio por reclusión
3) para los asegurados y dependientes:
Para la concesión de algunos beneficios, es preciso completar un período de "carencia", o sea, haber pagado un cierto número mínimo de contribuciones. Como regla general, los principales períodos de carencia son:
a) para el auxilio por enfermedad y la jubilación por invalidez, 12 contribuciones mensuales;
b) para otras jubilaciones, 180 contribuciones mensuales;
c) para el salario por maternidad (excepto para las empleadas), 10 contribuciones mensuales;
En algunos casos, los asegurados son exentos de este período de carencia, como por ejemplo, para el auxilio por enfermedad y jubilación por invalidez resultantes de accidente de trabajo, de enfermedad profesional, de enfermedad de trabajo y de ciertas enfermedades descriptas en la ley. En el caso de algunos trabajadores rurales, y en ciertas circunstancias, una jubilación mínima puede ser concedida sin el cumplimiento de la carencia.
El valor de los beneficios (excepto salario familiar y salario por maternidad) se calcula basándose en el llamado "salario de beneficio", el cual corresponde a una media aritmética simple de los "salarios de contribución" de un determinado período, con algunas variaciones de acuerdo al caso y observadas algunas circunstancias, siendo que en el caso de las jubilaciones por edad y por tiempo de contribución se aplica el "factor de la previsión" como uno de los elementos de cálculo. Ese "salario de beneficio" también está sujeto a los mismos límites del "salario de contribución". Después de encontrado el "salario de beneficio", el valor de la renta mensual del beneficio será un porcentaje de aquel valor.
La jubilación por invalidez es otorgada cuando el asegurado sea considerado incapaz para el trabajo e incapaz de ser rehabilitado para cualquier otra actividad remunerada. Su valor mensual es del 100% del salario de beneficio, aumentando el 25% cuando el asegurado precise asistencia permanente de otra persona.
La jubilación por edad es otorgada al asegurado que cumpla la edad de 65 años (hombre) o 60 años (mujer); si se trata de un asegurado rural, estas edades son reducidas 5 años. El valor mensual es del 70% del salario de beneficio más 1% para cada grupo de 12 contribuciones, hasta el máximo del 100%. La jubilación por edad puede ser requerida por la empresa empleadora, cuando el asegurado empleado cumpla 70 años (hombre) o 65 años (mujer), tornándose obligatoria para el empleado, que tendrá derecho a las indemnizaciones de las leyes de trabajo.
La jubilación especial es otorgada al asegurado que haya estado trabajando bajo condiciones especiales perjudiciales a su salud o a su integridad física, durante 15, 20 o 25 años, conforme a los casos previstos por la ley. Su valor mensual es del 100% del salario de beneficio.
El auxilio por enfermedad, es otorgado al asegurado que haya quedado incapacitado por causa de su trabajo o para su actividad habitual por más de 15 días consecutivos; en el caso del asegurado empleado, los primeros 15 días de distanciamiento serán pagados por su empleador. Su valor mensual es del 91% del salario de beneficio.
El salario familiar es otorgado mensualmente al asegurado empleado (excepto al doméstico) en la proporción del número de hijos o equivalentes, menores de 14 años de edad o inválidos. Cada hijo o equivalente da derecho a una cuota mensual, actualmente de R$ 13,48 (algo como US$ 4,50).
El salario por maternidad es otorgado a la asegurada por el período de 120 días, por motivo de su embarazo y parto. En el caso de la asegurada empleada, ella tiene derecho a distanciarse del trabajo durante ese período, recibiendo normalmente sus salarios del empleador, el cual será reembolsado por la Previsión Social. Para las demás aseguradas, el valor del salario por maternidad varía conforme a sus contribuciones y el pago es hecho directamente por la Previsión Social. En el caso de que la asegurada adopte un hijo, el salario por maternidad será de 120 días si el niño tiene hasta 1 año de edad; de 60 días si tiene entre 1 y 4 años; y de 30 días si éste tiene de 4 a 8 años de edad; el pago será realizado, siempre, directamente por la Previsión Social.
La pensión por muerte será dada al conjunto de los dependientes del asegurado que fallezca (estando jubilado o no). Su valor mensual es del 100% de la jubilación que el asegurado recibía, o 100% de lo que recibiría si estuviese jubilado por invalidez en la fecha de su muerte.
El auxilio por reclusión es otorgado bajo las mismas condiciones que la pensión por muerte, cuando el asegurado sea encarcelado y no reciba remuneración u otro beneficio de la previsión.
El auxilio por accidente es pagado, como indemnización, al asegurado accidentado que, después de la consolidación de las lesiones, presente secuelas que impliquen reducción de la capacidad para el trabajo que habitualmente ejercía. Su valor mensual es del 50% del salario de beneficio, siendo pago hasta la víspera de la jubilación o hasta el óbito del asegurado.
La jubilación por tiempo de contribución es un beneficio otorgado sólo a los empleados de baja renta, considerando como tales a los que reciben un salario de hasta R$ 561,00 mensuales (equivalente a US$ 187).
La jubilación por tiempo de contribución es otorgada al asegurado hombre después de lo 25 años de contribución (30 años si es profesor) y a la asegurada mujer después de los 30 años de contribución (25 años si es profesor). Su valor mensual es del 100% del salario de beneficio.
Existe un sistema de seguro de desempleo, que sin embargo no está incluido en el régimen de la seguridad social. Su finalidad es proveer asistencia financiera temporaria al trabajador desempleado, despedido sin una causa justa, y al trabajador rescatado del régimen de trabajo forzado o de condición análoga a la de esclavo. Este sistema es costeado exclusivamente por los empleadores, mediante una contribución mensual que es calculada basándose en la planilla de pago de los empleados de la empresa, agregando una contribución adicional cuando la rotación de mano de obra en la empresa sea superior a la media del sector. Estas contribuciones patronales, y otras, forman parte del Fundo de Amparo al Trabajador (FAT), el cual, entre otras acciones, también paga el seguro de desempleo. Este beneficio es pagado mensualmente al desempleado por un período máximo variable de 3, 4 o 5 meses, dependiendo del tiempo de servicio que tenía. Hay algunos requisitos que deben cumplirse, como no estar recibiendo ningún beneficio de la previsión ni poseer otra fuente de renta. El valor de cada cuota mensual es variable, desde R$ 240,00 hasta R$ 450,00 (US$ 80 hasta US$ 150).
8. La reforma de la Enmienda Constitucional n. 20
En 1988, la Enmienda Constitucional n° 20 modificó parcialmente el sistema de previsión social. Las principales alteraciones fueron en el régimen de previsión social de los funcionarios públicos, aunque también el Régimen General sufrió algunas modificaciones, inclusive con respecto a algunos aspectos de utilización de los recursos provenientes de las contribuciones sociales.
Entre otros cambios, el derecho al salario familiar y al auxilio por reclusión fue restringido al los empleados de baja renta (ganancias hasta R$ 560,00 – US$ 187 – mensuales), y la edad mínima de ingreso al mercado de trabajo fue aumentada de 14 para 16 años, pudiendo afiliarse a la Seguridad Social sólo partir de esta edad. Fue ampliada la base de incidencia de la contribución de las empresas, para comprender no solamente la planilla de pago de salarios de los empleados, como también cualquier pago hecho por ellas a cualquier tipo de prestador de servicios. También fue prevista la posibilidad de que sean fijadas alícuotas diferentes para la contribución de las empresas, en razón de su actividad económica o del uso intensivo de mano de obra.
Fue prohibida la adopción de requisitos y criterios diferenciados para la concesión de jubilación a los beneficiados por el Régimen General, salvo en el caso de actividades nocivas para la salud. También fue prohibida la afiliación al Régimen General, como asegurado facultativo, de personas que ya tengan un régimen propio de previsión.
Una modificación relevante ocurrió en la jubilación por tiempo de servicio. Antes, la Constitución preveía esta jubilación después de los 35 años de trabajo para el hombre y 30 años para la mujer, siendo posible una jubilación proporcional a partir de 30 años de trabajo para el hombre y de 25 años de trabajo para la mujer. Los profesores podrían jubilarse a los 30 años de trabajo y las profesoras a los 25 años de trabajo en el magisterio en general. Por la Enmienda N° 20, el derecho a la jubilación pasó a exigir 35 años de contribución para el hombre y 30 para la mujer, siendo tales plazos reducidos 5 años para algunas especies de profesores; se extinguió la jubilación proporcional anticipada.
Esta enmienda previó la institución de un régimen de previsión privada, de carácter complementario y facultativo, en un régimen de formación de reservas como garantía del beneficio contratado. Fueron establecidos diversos criterios para las contribuciones y beneficios, limitando la participación financiera del Poder Público. Esta comenzó a ser regulada por la Ley Complementaria N° 109, en el 2001, y trata sobre las entidades de previsión privada, tanto abiertas como cerradas.
9. Regímenes especiales de previsión social
Al lado del Régimen General de Previsión Social, existen además algunos regímenes propios y especiales, como es el caso de los funcionarios públicos (civiles y militares), por ejemplo, en el ámbito nacional. También existen regímenes provinciales (y algunas veces municipales) para los funcionarios de las provincias (o de los municipios).
En el área del servicio público nacional, no existe un órgano o entidad de previsión social para estos servidores, que administre o dirija el sistema para el personal estatal. Su contribución es realizada mediante el descuento del 11% de todas sus ganancias mensuales, sin ningún límite. Así el valor descontado es recaudado para el Tesoro Nacional, junto con una cuota paga por el propio órgano público, en valor igual al total de las contribuciones de los funcionarios; o sea, el valor total recaudado es del 22% sobre la remuneración total de los funcionarios de respectivo órgano. Tales contribuciones, por lo tanto, no son para ninguna entidad o fondo financiero, simplemente son identificadas por separado en el Tesoro Nacional. Por eso, también, las jubilaciones y otros beneficios son pagos por el órgano al que estaba vinculado el funcionario, con sus recursos presupuestarios propios para eso.
Hasta la Enmienda N° 20, la jubilación podía ocurrir a los 35 años de servicio (hombre) o 30 años de servicio (mujer); también los magistrados se jubilaban con 30 años de servicio; en ningún caso tenía relación con la edad. El valor mensual de la jubilación era igual a la remuneración total que el funcionario recibía en el momento del paso para la inactividad, lo mismo pasaba con la pensión por muerte; en algunos casos de jubilación por invalidez, el valor del beneficio era proporcional, lo mismo sucedía con la jubilación por edad y la jubilación por tiempo de servicio que fuese anticipada. A partir de la Enmienda N° 20, el sistema de jubilaciones en el servicio público es el siguiente:
a) jubilación por invalidez permanente, en valor proporcional al tiempo de contribución (en ciertos casos, integral);
b) jubilación compulsiva, a los 70 años de edad, en valor proporcional al tiempo de contribución;
c) jubilación voluntaria, con por lo menos 10 años de servicio público y como mínimo 5 años en el cargo con el que se jubilará: a los 60 años de edad con 35 años de contribución, si es hombre, y 55 años de edad con 30 de contribución, si es mujer, en valor integral (hay una reducción de 5 años en la edad y en el tiempo de contribución para ciertos profesores); a los 65 años de edad, si es hombre, y 60 de edad, si es mujer, en valor proporcional al tiempo de contribución.
Por la causa especial de esta Enmienda N° 20, fue asegurado el derecho adquirido al régimen anterior para quienes ya habían cumplido con todas las condiciones; para los demás, fue prevista una regla intermediaria, conjugando también, edad y tiempo de contribución, tanto en las jubilaciones de valor integral, como proporcional.
En el servicio público, el valor de las jubilaciones y de las pensiones por muerte será reajustado en la misma fecha y en la misma proporción que la modificación de la remuneración de los funcionarios activos; jubilados y pensionados tendrán también derecho a cualesquiera otras ventajas y beneficios que posteriormente sean concedidas a los funcionarios en actividad.
La tendencia de someter los funcionarios públicos al Régimen General de Previsión Social, estandarizando los regímenes, puede ser corroborada no sólo por el hecho de que algunos de esos funcionarios, en determinadas condiciones, hoy ya están encuadrados en el Régimen General, como por el hecho de que la Ley Orgánica de la Seguridad Social establece, con una característica de excepción, que los servidores públicos civiles y los militares no están sujetos al Régimen General, siempre y cuando tengan un régimen propio.
Aunque el régimen de los funcionarios públicos aún sea bastante diferente del Régimen General (tanto en el aspecto de las contribuciones como en el de los beneficios), la ley permite que el tiempo de servicio prestado en un sistema sea considerado por el otro sistema, cuando el asegurado cambia de un ramo de actividad para otro.
10. Previsión privada y complementaria
A pesar de que en Brasil aún existen sistemas de previsión social distintos, todos son públicos, o sea, mantenidos y administrados por el Poder Público, siendo obligatoria la afiliación de todas las personas que ejerzan algún tipo de actividad económica remunerada, aplicando al Régimen General el sistema de repartición.
Sin embargo, existe la llamada “previsión privada” (actualmente regulada por la Ley Complementaria Nº 109, de 2001), que es de carácter complementario y autónomo en relación al Régimen General de Previsión Social, de afiliación facultativa, cuyos beneficios son concedidos por un sistema de capitalización y que es operada por entidades de previsión complementaria con el objetivo de instituir y ejecutar planos de beneficios de carácter igual a los de la previsión, pero meramente complementarios.
Las entidades de previsión complementaria son clasificadas en cerradas y abiertas y en los dos casos la adhesión es facultativa. Las primeras, son accesibles exclusivamente a los empleados de una empresa o un grupo de empresas y a los servidores de órganos públicos (entes patrocinadores), así como a los asociados o miembros de personas jurídicas de carácter profesional, clasista o sectorial (instituyentes). Son organizadas bajo la forma de fundación o sociedad civil. Sin fines de lucro, bajo el régimen financiero de capitalización.
Las entidades abiertas, que tienen fines de lucro, son constituidas bajo la forma de sociedades anónimas, instituyendo y operando planes de beneficio con el mismo carácter que el de la previsión, concedidos en forma de renta continuada o pago único, accesibles a cualquier persona física.
Aunque las entidades abiertas y cerradas de la previsión ya existiesen hace muchos años, sus características y finalidades fueron bastante modificadas por la Enmienda Constitucional Nº 20, de la cual se originó la Ley Complementaria Nº 109 de 2001. En el sistema anterior no se hablaba expresamente de previsión complementaria, pero sí de la previsión privada, siendo que en las entidades abiertas los planos vendidos se asemejaban más a seguros. Con la reforma de la Enmienda Nº 20, que alteró diversas condiciones del Régimen General de la previsión Social (que es el público, oficial, obligatorio y nítidamente social), ofreciendo condiciones menos ventajosas para los asegurados, el gobierno procuró estimular la adhesión a la previsión complementaria. O sea, fue lanzada la idea de que el Régimen General concedería al individuo una protección mínima, para mantener el sistema viable, y cualquier otra mejoría debía ser buscada en la previsión complementaria. Otra forma de estímulo fue el hecho de que los valores pagados como contribución a la previsión complementaria podrían ser deducidos del impuesto de renta debido por el contribuyente. Se estableció el desprestigio de la previsión pública y la valorización de la previsión privada (por ahora, solamente complementaria).
Para muchos especialistas en el asunto, las alteraciones en los criterios de concesión de los beneficios del Régimen General y los cambios introducidos al sistema de la previsión complementaria, con la idea de que el primero debe atender sólo a las necesidades básicas del individuo y que cualquier condición más ventajosa debe ser comprada en el mercado, sería el preámbulo de la intención de privatizar la previsión social, lo que quiere decir, transferirla de la esfera pública a la iniciativa privada (compañías de seguros).
11. Aspectos penales
No obstante la ley de la previsión brasileña ya previniese algunas figuras de infracciones delictivas es esta área, hoy esta está regulada en el Código Penal, en conjunto con los demás crímenes. En este Código, están catalogados los llamados "crímenes de la previsión", o crímenes contra la Seguridad Social, entre los cuales se encuentran los siguientes:
a) que la empresa (o equiparada) deje de pagar a la Seguridad Social las contribuciones recaudadas de los contribuyentes;
b) dejar de pagar el beneficio, al asegurado, cuando su valor ya hubiese sido reembolsado a la empresa por la Previsión Social;
c) omitir en la planilla de pagos de la empresa, asegurados (empleados o no), que hayan prestado servicios; o incluir en la planilla de pagos, empleados que no hayan prestado servicios;
d) omitir de la contabilidad, las contribuciones descontadas de los asegurados o las que la empresa debe;
e) omitir, total o parcialmente, ganancias, lucros recibidos, o cualquier otro acto generador de contribución;
f) escribir en las planillas de pago o en los registros contables, valores diferentes de aquellos efectivamente pagos a los asegurados.
12. La crisis, los fraudes y la evasión
La Seguridad Social en Brasil está en crisis, como sucede prácticamente en todo el mundo. Las causas de esta crisis generalizada son bien conocidas, son los grandes cambios sociales y económicos que ocurrieron en las últimas décadas y que tornaron ultrapasados los modelos de previsión social instituidos cuando la realidad era diferente. Hay que considerar el nuevo modelo económico, la precariedad del trabajo, la caída de los niveles de empleo y de la tasa de natalidad, el aumento de la expectativa de vida, el abandono de la idea de Estado Social o de Bienestar Social (Welfare State), las políticas de globalización y de neoliberalismo, etc.
De hecho, también hay factores locales que influyen decisivamente en la situación de crisis, casi falencia, del sistema brasileño (y quizás de otros países latinoamericanos). Entre estos, se incluyen fraudes contra el sistema, de las más variadas formas. No son raros los casos de pedidos de beneficios (especialmente jubilaciones y principalmente en el área rural), formulados con documentos falsos, así como hay muchas situaciones en que algún beneficio continúa siendo pago a un apoderado del asegurado ya fallecido. Con relativa frecuencia son descubiertas verdaderas cuadrillas de estafadores, que organizan sistemas de obtención indebida de beneficios; hay casos (muy raros) de conspiración entre abogados, procuradores de la Previsión Social, jueces, peritos y otros involucrados, para montar procesos judiciales destinados a obtener indemnizaciones millonarias, generalmente envolviendo cuestiones de accidentes de trabajo. Muchos de estos fraudes fueron descubiertos, y tomadas las providencias necesarias, como prisión y/o el arresto de bienes involucrados en el caso.
Sin embargo, los mayores fraudes ocurren principalmente, con las contribuciones que se le deben a la Seguridad Social. Es muy intensa la búsqueda, especialmente por parte de gran número de empresarios, de reducir el valor de la contribución, tratando de no pagar, o pagar lo menos posible, al sistema. Son relativamente frecuentes los casos en que los valores contabilizados por las empresas, como salarios pagados a sus empleados o de servicios prestados por otros asegurados, son inferiores a los realmente pagos, generando así, una contribución menor que la debida. También son bastante frecuentes (en pequeñas y medianas empresas) los casos de empleados no registrados, que no forman parte de la planilla de pagos y por eso quedan fuera del sistema y no generan contribuciones; lo mismo ocurre con los otros asegurados que prestan servicios a las empresas, cuya remuneración muchas veces no es contabilizada y por ende no genera las recaudaciones pertinentes. La falta de esta información en las planillas de pagos, o la escrita contable con datos falsos, ocurre de muchas maneras, y no siempre es descubierto por los fiscales de la previsión, dada la precariedad de la estructura de los órganos de fiscalización y cobranza, a la insuficiencia del personal, a las dimensiones continentales del país y al inmenso número de empresas y entidades para fiscalizar, a pesar de que en los últimos años ya hayan sido implementados instrumentos electrónicos de control con el cruzamiento de datos de varios sistemas. En menor cantidad, pero de un volumen financiero considerable, están los fraudes cometidos con el auxilio de funcionarios corruptos de la Seguridad Social (felizmente, raros), que mediante soborno dejan de fiscalizar algunas empresas o certifican la regularidad de la situación, cuando en verdad existen desvíos y evasión de gran porte. Hace pocos días, la prensa mostró el descubrimiento de fraudes en Estado (Provincia) de Paraná, en el orden de R$ 24 millones (igual a US$ 8 millones). Hoy, sin embargo, ya se ve una mejoría en la estructura de los órganos de fiscalización de la Seguridad Social, con un servicio de inteligencia propio, entrenado especialmente para descubrir fraudes, y con el apoyo de unidades de la Policía Federal.
También existen algunas formas de evasión que de a poco van siendo eliminadas. Por ejemplo, es gigantesco el número de acciones en trámite en la Justicia del Trabajo y por las cuales muchos millones de Reales son pagados por las empresas a los empleados, siendo que estos valores nunca habían sido considerados como base de cálculo de las contribuciones a la Seguridad Social. En razón de un trabajo nuestro iniciado en 1986, conjuntamente con el órgano de la previsión social local, muy lentamente comenzó un trabajo de cobranza de las contribuciones sobre estos valores pagos en las acciones de trabajo, que inicialmente tuvo un rechazo de la mayor parte de los jueces bajo la alegación de incompetencia. Hoy, por la Enmienda Constitucional N° 20, compete a la propia Justicia del Trabajo, ejecutar (en los mismos autos de acción del empleado) las contribuciones de la previsión que tengan por base los valores pagos en esas acciones judiciales. Esto está representando una recaudación continua de muchos millones de Reales.
Otro de los principales problemas que afectan a la Seguridad Social brasileña es la llamada "economía informal", o sea, la situación de una gran cantidad de personas que ejercen una actividad sin que esta esté legalmente formalizada. Tales actividades algunas veces están fuera de la ley, como el intenso contrabando de pequeños objetos comprados en Paraguay para revender lucrativamente en Brasil (cigarrillos, juguetes, perfumes, equipos electrónicos, bebidas, etc.). Otras veces, son pequeños y variados prestadores de servicios, como pintores, electricistas, masajistas, mecánicos, confiteros, profesores particulares, vendedores ambulantes, empleados domésticos eventuales, trabajadores rurales que un día prestan un servicio aquí y otro allí, etc., que trabajan donde y como pueden. En general, estos “trabajadores informales” ejercen esa actividad como única alternativa de supervivencia, dada la ausencia de suficientes puestos formales de trabajo. Por la propia naturaleza de este tipo trabajo, no existe ningún registro formal de estas actividades, y obviamente, no hay ningún pago de contribución a la previsión o ningún tipo de impuesto, ocasionando una falta de recaudación pero ya previendo que en el futuro, estas personas tendrán necesidad de cobertura de la Seguridad Social (si no es por medio de beneficio de la previsión, por lo menos como asistencia social). La falta de contribución de este tipo de trabajadores, no se da sólo por su informalidad, sino también porque la gran mayoría no tiene condiciones de pagar ni siquiera la contribución mínima, que hoy es de R$ 48,00 (US$ 18) mensuales. Aunque este tipo de trabajo no permita un control ni tener una estadística precisa, una investigación reciente concluyó en que pueden ser estimados en 40 millones los brasileños que trabajan en informalidad y que están fuera del régimen de la previsión social.
13. La reforma de 2003. Perspectivas
Frente a esta situación de crisis de la previsión social, el Congreso Nacional está procesando una nueva reforma constitucional, que abarca el Régimen General de Previsión Social y el régimen de los funcionarios estatales. Los principales argumentos, respectivamente, son el déficit del sistema del RGPS y la incapacidad presupuestaria del gobierno para pagar las actuales jubilaciones y pensiones del ámbito del servicio público.
La propuesta de la Enmienda presentada por el Ejecutivo al Legislativo (bicameral) ya fue aprobada en la Cámara de Diputados ("Cámara baja"), donde recibió numerosas alteraciones. Actualmente, está en trámite en el Senado de la República ("Cámara alta"), donde podrá recibir otras modificaciones.
Sindicatos, asociaciones de funcionarios públicos y entidades de clase, en general, están movilizadas para presionar a los congresistas para que no aprueben las modificaciones pretendidas, inclusive, ya han acontecido huelgas. Por otro lado, el Ejecutivo tiene una buena base de apoyo en el Congreso, y la probabilidad de que la reforma sea aprobada, es grande, talvez con algunas modificaciones. Esta reforma casi no afecta al Régimen General, alcanzando más a los servidores públicos, para que el gobierno disminuya sus gastos con las jubilaciones y pensiones de los funcionarios.
En resumen, las principales novedades hasta ahora aprobadas, son las siguientes:
En la previsión de los trabajadores de iniciativa privada (Régimen General), las mudanzas propuestas son pequeñas. Una de ellas es que el valor máximo para la contribución de los asegurados y para el pago de los beneficios pasa para R$ 2.400,00 (US$ 800), excepto el salario por maternidad de la asegurada empleada (continúa siendo el valor de su salario normal, sin límite). También está prevista la creación de un sistema especial de inclusión en la Seguridad Social para los trabajadores de baja renta.
Ya en el ámbito del servicio público, las alteraciones son de gran porte. La edad mínima para jubilarse pasa a ser de 60 años para el hombre y de 55 años para la mujer, con la exigencia de 35 años de contribución para el hombre y 30 años para la mujer. Para los funcionarios admitidos hasta el 16-12-98 (Enmienda N° 20), es mantenido el derecho a jubilarse con 55 años de edad y 35 de contribución para el hombre, y de 48 años de edad y 30 de contribución para la mujer, entretanto, habrá una reducción del 5% para cada año que falte para alcanzar las nuevas edades mínimas, 60 y 55 años. Algunos profesores continuarán con el derecho a una reducción de 5 años.
El valor de la jubilación pasará a ser calculado basándose en el promedio de las contribuciones, como ya es en el sistema del RGPS. Para quien ya adquirió el derecho a la jubilación, se mantiene el sistema de valor integral de remuneración y de paridad con el personal activo, habiendo algunas reglas de transición; para estos funcionarios, es creado un abono de permanencia del 11%, para estimularlos a que no se jubilen y para que continúen en actividad, el cual será pagado hasta que se jubilen.
Queda establecida la contribución de los inactivos, esto es, quien ya está jubilado vuelve a contribuir y quien se vaya a jubilar continuará contribuyendo. Esta contribución mensual del 11% será calculada sobre el valor que ultrapase los R$ 2.400,00 para las nuevas jubilaciones; y sobre el que ultrapase los R$ 1.400,00 (más o menos US$ 467) para los jubilados actuales. Lo mismo va a acontecer con las pensiones por muerte: los actuales pensionistas tendrán que contribuir mensualmente con el 11% del valor de la pensión que exceda los R$ 1.400,00, y los nuevos jubilados pagarán 11% del valor que ultrapase los R$ 2400,00. No obstante, las pensiones futuras serán integrales sólo hasta el límite de R$ 2.400,00, el valor que ultrapase este límite tendrá una reducción del 30%.
Para los futuros funcionarios que ingresen al servicio público a partir de la aprobación de la nueva Enmienda Constitucional, la contribución será del 11% de su remuneración, pero solamente hasta el límite de R$ 2400 mensuales, y su jubilación tendrá también este límite máximo. Será creada, para los funcionarios estatales, una entidad de previsión complementaria cerrada (un fondo de pensión), de naturaleza pública, para los que quieran un complemento de jubilación.
Por lo tanto, habrá una modificación in pejus en el régimen de la previsión de los trabajadores estatales. Sin embargo, esto no significa necesariamente que esta modificación sea injusta o innecesaria. Respetados los derechos adquiridos, el asunto debe ser visto con una mirada estadista, con proyección a largo plazo, y no bajo la óptica inmediatista de un administrador transitorio.
Como es posible observar, es patente la idea de aproximar cada vez más el régimen de los funcionarios públicos civiles (incluyendo a los magistrados) al Régimen General de la Previsión Social, caracterizando la tendencia, ya constatada, de estandarización y unificación del amparo de la seguridad social. En este punto debe recordarse, que esta estandarización no sólo puede referirse a los criterios de concesión y valor de los beneficios, sino que también debe incluir la contribución (porcentajes y límites), ya que los funcionarios estatales pagan el 11% de su remuneración, mientras que los asegurados del Régimen General tienen porcentajes y base de cálculo menores.
Del examen de esta nueva propuesta de Enmienda para la reforma de la Previsión se constata también que no está siendo alterado el régimen de los servidores militares, que continúan teniendo un tratamiento diferenciado, con relación a su contribución (menor) y a sus beneficios (más ventajosos), con el argumento de que sus condiciones de trabajo son diferenciadas.
En los últimos años también se constató la tendencia a reducir la protección de la previsión al mínimo necesario, estimulando la adhesión a planes de previsión privada complementaria, lo que aparentemente, es una tendencia mundial.
Hace algunos años, que ya está en trámite un proyecto de reforma del Estado, este está siendo implementado lenta y gradualmente, casi imperceptible, cuyo objetivo es quitar al Estado un grupo de atribuciones que hoy le competen, privatizando algunas de las actuales funciones públicas, en otros casos creando entidades más o menos híbridas (llamadas Organizaciones Sociales, entes semipúblicos, semiprivados). Una de las ideas centrales del proyecto es conservar en manos del Estado solamente las actividades claramente públicas, como seguridad, magistratura, recaudación, diplomacia y otras del mismo género, teniendo la posibilidad de ser transferidas para la iniciativa privada o para las Organizaciones Sociales, las actividades de enseñaza (la Universidad) y de protección social (Seguridad Social).
Pocas personas han percibido esta tendencia y lo que ella puede representar, así como no ha sido valorada la probabilidad de que esto suceda. Un ejemplo de esto es el hecho de que se le dio poca atención a un importante detalle de la reforma de la previsión hecha en la Enmienda Constitucional Nº 20, en 1998, cuando fue introducido en la Constitución un dispositivo según el cual una futura ley disciplinará la cobertura del riesgo de accidentes de trabajo, siendo atendido conjuntamente por el Régimen General de Previsión Social y por el sector privado. O sea, ya se abrió la posibilidad de privatización del seguro de accidentes de trabajo, lo que sería sólo el comienzo.
El que viva, verá.
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*Es abogado.